《“十四五”城市排水防涝体系建设行动计划》政策解读

中国市政工程华北设计总院副总工程师、水务咨询研究院院长 马洪涛

过去十几年，我国在城镇化方面取得了令世界瞩目的成就，但是在城市开发建设过程中，一些地方存在重发展、轻保护，重地面、轻地下的做法自然本底保护不力，排水防涝设施建设和运维投入不足，在极端天气发生时，易造成严重后果，河南郑州“7·20”特大暴雨灾害正是这一系列问题的集中反映。近期，住房和城乡建设部、国家发展改革委、水利部联合印发了《“十四五”城市排水防涝体系建设行动计划》，从全面排查城市防洪排涝设施薄弱环节、系统建设城市排水防涝工程体系、加快构建城市防洪和排涝统筹体系、着力完善城市内涝应急处置体系、强化实施保障等方面明确了“十四五”期间城市排水防涝体系建设的具体要求和任务，对进一步完善城市排水防涝体系、保障城市防涝安全具有重要意义。

过去一些城市对内涝灾害存在认识不到位、本底不清晰、思维不系统、机制不完善等方面的问题，对内涝治理重视不足、原因不清、措施无效、效果不持久。这就需要在“十四五”的内涝治理中，通过建立系统统筹的总体思路、确定科学合理的治理目标、做好详细全面的现状调查、构建综合协调的工程体系、制定因地制宜的解决方案、提升科学决策的技术手段、选择完整可行的推进机制、提出多元系统的保障措施等方面系统提升城市内涝治理能力，这其中提升认识、摸清本底、系统思维、完善机制等四个方面是有效开展城市内涝治理的重要基础和保障。

1.提升认识水平是治理城市内涝的前提

“不畏浮云遮望眼，只缘身在最高层”。要想将城市内涝治理好，首先要提升认识水平，全面充分认识城市内涝治理的必要性、复杂性和长期性，为科学、全面、准确制定政策、方案和机制体制奠定基础。

一是充分认识内涝治理的必要性。党的“十九大”报告指出，当前社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活的需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。城市内涝正是这种不平衡不充分的集中体现，严重影响人民的生命财产安全。针对河南郑州“7·20”特大暴雨灾害，习近平总书记指出“各级领导干部要始终把保障人民群众生命财产安全放在第一位，身先士卒、靠前指挥，迅速组织力量防汛救灾，妥善安置受灾群众，严防次生灾害，最大限度减少人员伤亡和财产损失。”，李克强总理指出“城市建设要把搞好‘里子工程’摆在更加重要位置，首先是安全工程”，都说明了治理城市内涝是落实以人民为中心的发展理念，守牢城市安全底线，人民至上、生命至上的必然要求。正如2019年7月18日人民时评所说“治城市内涝，先治政绩观”，必须充分认识到内涝治理的必要性。

二是全面认识内涝治理的复杂性。城市内涝的成因非常复杂，城市外部的上游洪水入城、下游水位顶托，城市内部的蓄排平衡空间不足、竖向不合理、设施能力不足或衔接关系不匹配、设施管理不到位导致运行效果不佳，城市管理部门不重视导致的设施用地、建设资金不足等因素都是造成城市内涝的原因，这些原因往往不是单独出现，而是彼此作用，综合导致城市内涝问题。因此，在内涝治理过程中要充分认识到这种复杂性，不能将复杂问题简单化，需要从系统角度整体思考，统筹解决问题。

三是科学认识内涝治理的长期性。“宝剑锋从磨砺出，梅花香自苦寒来”，城市内涝治理是个复杂、长期的过程，特别是针对影响群众生产生活的历史内涝积水点，在治理中，既要有雷厉风行的“闯劲”，也要有久久为功的“韧性”。要制定综合近远期要求的“一点一策”系统化治理方案，既要通过包括临时应急措施在内的手段尽快减少或消除积水影响，做到“不死人、少伤人”，又要从流域角度出发，系统分析梳理河道治理、管网建设、源头减排、泵站提升等综合性措施，结合城市建设和治理，落实具体工程建设任务，明确各项治理任务的完成时限、责任单位和责任人，分期分批逐步完成。

2.摸清城市本底是治理城市内涝的基础

“知己知彼，百战不殆”，底数清才能情况明，进而措施实、效果佳，做好现状调查是分析城市内涝原因、制定内涝治理措施的根本，本次《行动计划》专门在第一部分强调和部署如何全面排查城市防洪排涝设施薄弱环节，提出了非常明确的工作要求，这在以往的文件中是不常见的，这也反映出本次对于现状调查分析的重视程度。要摸清城市本底、分析内涝原因，需要重视以下几个方面：

一是要分析城市建设影响情况。“水往低处流”，城市降雨径流随着城市地形，不断汇集最终流入河湖或者低洼区域，如果城市建设侵占了城市低洼地或者阻碍了城市降雨径流，必然会导致城市在局部出现内涝积水。因此，在分析城市内涝时，第一步就是要结合城市地形、地貌等情况，分析城市低洼地和径流路径的分布，分析其与城市建设之间的关系，识别出被侵占的低洼地或者被阻碍的径流路径，将其作为下阶段内涝治理中需要特别关注的问题，提出有效的工程措施或者管理措施。

二是要分析城市防洪排涝设施。城市防洪排涝设施是治理城市内涝的基础，需要对其基本情况、现状能力等进行系统全面的分析。首先，需要对城市河道、闸坝、管网、泵站、调蓄设施等的位置、高程、尺寸、材质、建设年代等基本信息进行全面详细的调查；其次，要对各类设施的运行调度情况进行调查，重点需要对闸坝、泵站等的启闭规则、调蓄设施的进出水规则等进行详细调查；再次，要对各类设施的运行维护情况进行调查，重点要对管网的淤积和破损情况、闸坝的实际使用情况、泵站内提升泵的运维情况、调蓄设施淤积情况等进行调查；最后，要对设施现状能力进行评估，要对城市河道管道的排水能力、泵站的抽升能力、闸坝的过流能力、调蓄设施的调蓄能力进行详细分析，并参照其设计标准进行复核，明确设施现状实际能够达到的标准，重点要对设施中的“卡脖子”点进行分析，特别是城市河道上的阻水构筑物、城市管道上瓶颈管等突出问题，并据此分析评估河道、管道真实过水能力。

三是要分析系统之间衔接关系。城市防洪排涝设施是一个系统，设施之间彼此影响，需要对其衔接关系进行全面、定量分析，找出“木桶的短板”。首先，需要分析外洪对城市的影响，重点分析是否存在由于河道堤防不足导致洪水漫堤，或者外河洪水位过高导致外水倒灌入城的情况，并分析此类情况可能导致的积水风险和影响范围。其次，要分析城市洪涝是否统筹，重点分析上游山洪入城和下游洪水顶托的问题，针对山洪入城要重点分析山洪入城后对城市河道、箱涵的影响，特别是其造成的河道流量加大、水位提高是否影响城市正常排水，乃至是否会发生河道漫溢，以及漫溢后可能的积水风险和影响范围；针对下游洪水顶托要重点分析下游高水位顶托对于城市内河、管道排水能力的影响，特别是对按照自由出流设计的管道的真实排水能力进行核算，并分析排水能力减弱可能导致的积水风险。最后，要分析城市排水防涝设施之间衔接关系，重点分析排水管道与城市内河、排水泵站、雨水箅子之间的关系，针对雨水管道与内河，由于水利部门和排水部门采用的设计标准、设计降雨和计算方法差异，导致城市内河和城市雨水管道之间设计流量不匹配问题较为突出，要重点复核两者间排水能力差异，对于雨水管道设计流量大于城市内河设计流量的情况需要在后续设施设计中进行重点考虑，保证内涝排水通畅；针对雨水管道与排水泵站，要充分考虑管道带压流量和泵站最大流量之间的匹配关系，合理在泵站前池增加调蓄功能并提升泵站能力，避免泵站成为整个排水系统的“瓶颈”；针对雨水管道与雨水箅子，要充分考虑两者之间能力的匹配性，特别是要考虑部分小区缺乏雨水管道导致其内部径流需要通过城市道路箅子收集的情况，以及在治理中只提升雨水管道标准而不提升雨水收水能力的情况，保障雨水系统中的“收”与“排”之间能力匹配，避免出现道路积水与雨水管道不满同时存在的情况，真正发挥雨水管道的全部排水能力。

四是要分析源头改造条件和需求。进行源头小区调查需要重点调查两个方面，首先要调查源头小区改造的需求，也就是小区是否存在比较严重的内涝问题或者存在其他亟待解决的其他改造诉求；其次要调查源头小区改造的条件，也就是小区具备不具备改造的条件，比如是否可以进行雨落管断接、铺装和绿地是否具备改造条件、小区场地竖向是否可以调整等。将两方面的调查结果进行综合分析后，确定改造小区、明确改造要求，特别是针对内涝较为严重的小区需要尽快出台因地制宜的方案，对改造条件较好、居民意愿强烈的小区尽量增加源头径流减量削峰功能，以减少对市政管网的压力。

五是要分析城市内涝风险情况。进行城市内涝治理现状调查的重点进行明确城市内涝积水的情况（包括积水点的位置，积水时间、深度、面积等信息），从而进一步分析城市内涝积水的原因。在调查分析的过程中要采用历史调查、模型模拟分析相结合的方式确定内涝风险，以期互相印证、互相校核，提高调查分析的准确度。在内涝风险分析过程中，应该针对不同排水分区进行单独分析，以明确不同排水风险在不同重现期下的内涝积水风险，并据此分析得到不同排水分区可应对重现期（或降雨量）的现状情况。为了科学有效的指导后续内涝治理措施的制定，在内涝风险分析中，特别是在模型模拟分析时，应分重现期确定模拟情景，建议可以按照年年都可能发生的降雨（如1年一遇）、经常可能发生的降雨（如3年一遇或者5年一遇）、城市内涝防治标准对应降雨以及超标准降雨（如200年一遇或者最大可能降雨）等多种情景进行模拟分析，并从淹没情况（积水深度）、交通影响情况（造成断路的积水时间）、房屋可能进水情况（最大积水深度超过房屋底层高程的情况）、可能冲走人或车情况（积水深度与流速乘积）以及综合风险情况等多个方面进行分析，分情况分重现期绘制不同情景的内涝积水风险图，从而明确城市现状应对内涝风险的情况和主要问题。

六是要分析城市运行薄弱环节。为了保障城市运行，要做好城市交通干线和重要基础设施的防护，这就需要在现状调查时，对内涝积水可能对上述设施的影响进行细致分析。对于医院、变电站、水厂等重要基础设施要重点分析城市内涝是否会导致设施进水从而导致设施停运；对于城市交通干线要分析是否会应内涝导致交通中断，以及导致下穿隧道进水，还要分析交通中断或者隧道进水的时间；对于地铁等要分析是否会从进站口、通风口、车辆段等位置进水，影响地铁通行安全。此外，还要分析内涝对整个城市交通系统影响，特别是从物资储备仓库到内涝积水点是否会因为内涝造成交通中断，影响救援物资转运。

七是要加强定量分析技术手段。“工欲善其事必先利其器”，要更好的进行现状情况调查和内涝原因分析，就需要在传统现场踏勘、资料查阅的基础上，采用新技术手段进行定量分析。首先，要在详细摸查的基础上建立管网GIS系统，梳理管网拓扑结构、高程关系，识别排水管网可能存在的空白区、衔接关系不对等问题；其次，要建立详细城市DEM模型，分析城市低洼区和径流路径；最后，在管网GIS和地形DME基础上，构建管网和河道耦合、城市防洪排涝设施和城市地形耦合的数学模型，对城市排水防涝设施能力和衔接关系进行评估，对城市内涝风险和主要原因进行分析。必须要注意的是，在反对模型无用论的同时，更要反对模型万能论，治理城市内涝的核心是正确的思路和对结果科学的判断，模型模拟分析仅仅是辅助我们进行科学决策和判断的工具，并不能代替我们做出正确的判断，不能形成只要有模型就万事大吉的错误思想。

3.全面系统治理是治理城市内涝的重点

“谋定后动，知止有得”，谋划准确周到、目标清晰明了，才能在行动后有所收获，特别是城市内涝具有系统性、复杂性的特点，为了更好推进城市内涝治理，需要改变过去“头疼医头、脚疼医脚”和“零敲碎打、修修补补”的工作方式，需要从过去工程导向的建设思维向效果导向的思维进行转变，从以单个项目核心到以整体效果为核心进行转变，利用海绵城市理念，系统、综合、统筹的思路，全面推进内涝防治，在内涝治理的规划设计和工程建设中贯彻系统统筹的理念。这就需要我们做到以下三点：

一是科学合理确定内涝治理目标。制定科学合理的目标，才能有效指导工程推进和政策制定。在治理城市内涝治理目标时，首先要合理确定重现期，在改变过去内涝治理投入不足的情况下，也要避免动辄短期就要实现30年一遇、50年一遇标准的“激进主义”，稳步推进、久久为功，科学评估并确定不同阶段可以达成的目标；其次，要要从“生命至上、安全至上”角度出发，关注人民生命财产安全，针对山区、丘陵等坡度较大的地区，除规范规定的积水深度和积水时间指标外，还应该对流速提出要求，避免积水水流冲走人或汽车；最后，要从老百姓的获得感出发，比如城市规模越小的城市其常规通行时间越短，老百姓对积水造成交通堵塞时间越敏感，在确定积水退水时间标准方面要充分考虑这一因素，不能机械套用标准规定的退水时间。

二是要提升内涝治理措施的系统性。城市内涝治理不能就内涝论内涝、就排水论排水，需要站在流域、城市、排水分区的视角去看待城市内涝问题，力求构建整体、完整的城市内涝治理体系，需要从整体性的生态空间保护与修复再逐步细化到排水管网和泵站、排涝通道、源头小区改造等具体措施，从城市内部排水到与流域河湖水系、城市防洪衔接。这就需要在解决城市内涝问题时，不断提升系统化、统筹化水平，转变了过去“只见树木、不见森林”的工作思路。首先，综合考虑区域流域和城市，要重视与防洪协调衔接，要在城市上游通过截洪、分洪建设构建高水高排、低水低排的体系，减少山洪对城市产生影响，充分保护城市流域河湖水系、低洼地等，确保城市洪水得到充分蓄滞、城市下游排水通畅不会对城市造成顶托，比如北京提出的“西蓄东排、南北分洪”、萍乡提出的“上截、中蓄、下排”等内涝防治思路；其次，要构建城市内部的蓄排平衡体系，保证城市降雨产生的径流可以得到合理的安置，在此基础上，要打通城市内部排水的“毛细血管”，保证雨水径流能够得到有效收集、转输和排放，不会在城市内部形成积水，这就要对雨水系统进行提升和完善，在补齐空白区和对管道进行修复完善的基础上，要将雨水收集（雨水箅子）、转输（雨水管线）和排放（雨水泵站）之间的关系协调，保证各个系统之间能力匹配，充分发挥设施效能；再次，针对大降雨时雨水管道排水不及的情况，为了保障城市排水安全，还要重视排涝通道和调蓄空间建设，在有效保护城市河道系统的基础上，要根据地面高程分析城市径流路径，合理利用绿地、道路等安排径流行泄通道，将城市涝水合理引导至河湖或者调蓄空间，结合绿地、体育场等公共空间建设调蓄空间调蓄涝水，按照“平战结合”的思路合理确定这类公共空间的用途，特别是调蓄涝水的使用频次和使用规则；最后，要加强源头管控，建设海绵城市，对源头小区的降雨径流削峰错峰，有效减少市政雨水管道压力，从而提高城市排水标准，也避免在源头小区内部产生内涝积水。以萍乡市万龙湾内涝积水点治理为例，其治理过程就是按照系统角度考虑制定的治理对策，通过“上截、中蓄、下排”的总体策略，在上游分洪疏解洪水、中游扩挖调蓄湖泊削减下泄流量、下游建设泵站提高排放能力，解决了积水点所在区域的整体蓄排平衡问题，保证区域主要河道五丰河不会漫溢和对市政管道产生顶托，在此基础上针对内涝点所在区域，结合城市道路建设对市政雨水干线进行提标改造使其达到5年一遇的标准，并对其他市政雨水管道进行提标和修复，对周边小区进行改造削减外排水量和峰值流量，系统提升区域排水能力，真正做到了 “从大处着眼、从小处入手”，通过综合措施，解决了困扰萍乡三十多年的内涝积水问题。此外，北京市在解决立交桥积水时，不是仅仅改造立交桥本身的雨水管道和泵站，而是通过对周边河道治理保证排水通畅和对市政管网不造成顶托、对桥区周边管网提标减少地面漫流水量、对桥区进行客水拦截减少桥区周边客水进入桥区水量，并配合桥区泵站和排水管网改造，综合施策解决立交积水问题。

三是要强化应急方案。内涝治理不是一蹴而就的，为了做到“不死人、少损失”，就要求我们必须制定好应急方案。制定好应急方案的核心就是要保障安全，这就需要我们通过对于城市内涝科学的分析，在明确积水范围、积水深度和积水时间的情况下，明确好应急物资需要什么、应急物资需要多少、应急物资如何送达、汛期小区如何防护等几个方面，做出切合可行的应急方案。

4.完善机制体制是治理城市内涝的保障

“离娄之明、公输子之巧，不以规矩，不能成方圆”，为了保证内涝治理项目落地和效果达成，需要完善机制体制，特别是如何做好工作统筹和确保项目落地两个方面。

一是要建立综合统筹的工作组织方式。城市内涝治理涉及到城市建设、排水设施、河湖水系、城市防洪等多个方面，涉及到规划、建设、管理多个阶段，更是涉及建设、水利、市政、自然资源等多专业和多部门，如果不能有效进行统筹，必然会影响内涝治理的成效。“三分建、七分管”，只有解决好有人管、有钱管、有制度管三个问题，切实提升管理水平才能有效发挥设施效能、减少内涝风险，比如北京市、广州市都建立有效排水管养队伍并明确了管养经费，有效提升了排水管理水平，减少了内涝积水发生的情况。洪涝需要“联排联调”，要求建立信息共享、联防联控的机制，确保城市排水、防涝和城市防洪有机衔接，充分发挥设施效能，比如福州市建立的联排联调管理中心就有效整合了福州市的水库、闸坝、排水设施、城市河道等设施，充分联动和发挥设施功能，大幅度缓解了福州内涝积水情况。自然资源部门在城市规划管理中充分考虑内涝影响合理安排城市竖向和空间布局，保证城市安全，比如北京市进行的“水影响评价”制度就要对建设项目可能存在的内涝风险和建设行为可能对周边城市排水设施的影响进行评估，提出要求，作为项目建设的前置条件，有效避免了项目建设可能带来的内涝风险。城市人民政府是内涝治理工作的责任主体，为了更加高效推进城市内涝治理工作，就需要城市建立由建设、排水、发改、自然资源、水利、园林、应急管理等多部门参与的沟通协调机制，对于中大型城市建立联系会议制度，对于中小城市可以建立领导小组及办公室，居中统筹协调，并且明确部门职责，统筹推进实施。

二是综合施策确保项目落地实施。为了避免“规划画画、墙上挂挂”的情况，就需要建立确保项目落地实施的保障机制。在项目落地过程中最重要的是解决项目资金、用地、审批等问题。针对资金问题，要统筹使用资金、统筹利用设施，建立“按效付费”的资金安排机制，确保资金高效使用，切实达到内涝治理目标要求；针对用地问题，在城市开展建设过程中，需要优先保障城市排水防涝设施建设，并将排水防涝设施用地纳入城市土地利用年度计划，尽量避免区域开发建设完成，但是排水防涝设施没有落实导致区域内涝的情况。

5.结语

城市内涝治理是一个系统工程、长期工程和艰苦工程，在这个过程中，认识有误区就会迷失方向、体制有障碍就会停滞不前、系统不谋划就会劳神费力、领导不重视就会一盘散沙、责任不担当就会到处甩锅、政府不用心最终殃及自身。做好城市内涝治理这项工作，就需要规划、设计、施工、管理、运维等人员始终要牢记如何守住内涝治理的初心、承担补齐欠账的使命、找到思路方法的差距，从而落实好城市安全的要求；要真正做到知其然（明白我们到底要干什么）、明其因（了解我们到底什么问题）、乘其势（明确我们需要达到什么）、正其道（知道我们应该怎么去干）、优其术（统筹我们所用技术方法）。