从营商环境到《民法典》——对提升供水服务的若干思考

鲍月全 高伟

随着国务院《优化营商环境条例》施行、《民法典》颁布，国家发改委推动清理供水行业收费、推动城镇供水价格管理机制变革的大背景下，在《城市供水条例》（以下称《条例》）修订工作成果的基础上，以进一步明确供用水双方在供水服务过程中的民事法律关系为出发点，对供水客户报装服务、供用水合同以及供水可靠性等方面提出工作建议，以实现为市场主体提供安全、便捷、稳定和价格合理的供水服务的目的。

一、关于优化供水报装服务

（一）近年来的工作实践与成效

在世界银行测评体系下，供水接入是办理施工许可指标的组成内容之一。近2年，京沪两地供水主管部门与供水企业高度重视，积极开展了减少环节、压缩时间、节约成本等提升工作。在地方政府构建一站式建设项目审批审查中心和在线工程项目联审平台的支撑下，京沪两地的供水接入时间在世界银行测评中取得了长足的进步，尤其是通水装表环节的时长较之前压缩了50%以上。

在参与世界银行营商环境测评的同时，国家有关部门也启动了中国版的营商环境测评，将“获得用水用气”作为一个单独指标。在此背景下，全国各地在优化供水接入营商环境上开展了形式多样的尝试，形成了颇具地方特色的优化供水服务新举措。

（二）相关法律法规的工作要求

近年来，优化营商环境已经成为全社会的高频热词，2019年国务院发布《优化营商环境条例》，在营商环境法律法规的顶层设计上填补了空白，为各地开展营商环境的制度创新提供了法律依据，明确了未来营商环境提升的着力点。国务院《优化营商环境条例》要求供水企业公开服务标准、资费标准、优化流程，在规定的办理时限内完成报装工作。在住建部2018年度组织的《城镇供水服务》(GB/T 32063—2015)标准的修订中，明确减环节、减资料、公开流程、限定办结时限的工作要求：在20个工作日内办结新增业务，在15个工作日内办结扩容、改装及临时用水业务。

（三）对优化供水报服务的相关建议

供水企业应建设并完善线上线下服务渠道，以方便客户进行报装申请。办理流程、办结(理)时长、申请资料清单及资费标准等应在所有的服务渠道上公开。

在推进优化供水报装营商环境工作中，使用地方政府构建的一站式政务服务平台与一站式建设项目管理中心是一个根本性的前提。脱离这个基础将导致供水企业减少流程与精简用户提交资料的可能性大打折扣。

同时，从饮水安全和实现从水源到水龙头全流程监管的角度出发，应当明确鼓励供水企业建设用户建筑区划红线范围内的供水管道，支持供水企业建设和运维用户二次加压调蓄设施。供水企业应实行明码标价和收费事项清单管理，明确服务项目和服务内容，并收取合理费用。

二、关于供用水合同的规范使用

（一）《民法典》及相关法律法规中关于供用水合同的规定

供水服务中，服务提供方的主要义务是提供自来水供对方使用，并提供相应的服务行为。而作为服务接受方，其义务主要为按时缴纳水费。供用水双方在供水服务过程中的关系实质上是民事法律关系，确定双方权利与义务的载体就是供用水合同。在《民法典》第三编第十章“供用电、水、气、热力合同”中，对供用水合同作了全面具体的规定，相关描述延续了《合同法》的表述。

2020年3月，国务院关于修改和废止部分行政法规的决定(国务院令第726号)，对《城市供水条例》进行了局部修订，即对未按规定缴纳水费的用水户，不再由城市供水行政主管部门给予罚款或停水。这进一步强调了供用水的民事法律关系，删除了不必要的行政干预。

建设部与国家工商总局于1999年联合发布了《城市供用水合同》，该示范文本仅适用于非居民用户，覆盖面有限。该示范文本发布至今已有20余年，已经不能适应市场环境的变化，故建议在条件成熟之时开展1999年版《城市供用水合同》的修订工作，予以补充完善。

部分城市地方性法规对采用格式条款的合同另有具体要求。其中，较为常见的是要求合同提供方应当在合同订立之前将合同文本报市级工商主管部门备案；经备案的格式条款内容如需变更，提供方应当将变更后的格式条款报市级工商局重新备案。

（二）对供用水合同的认识

一般情况下，由于供水行业的自然垄断性质和供用水合同文本的大量重复使用，供用水合同基本都会被认定为采用格式条款订立。如，供水企业作为格式条款的提供方，应当注意尽量避免格式条款被认定为无效或不属于合同条款的情形出现。

《民法典》中对于格式条款无效的情形较《合同法》进行了扩展，即提供格式条款的一方不合理地免除或者减轻其责任、加重对方责任、限制或排除对方主要权利，均会导致格式条款产生无效的后果。此外，《民法典》还规定，提供格式条款的一方未履行提示或者说明义务，致使对方没有注意或者理解与其有重大利害关系的条款时，对方可以主张该条款不成为合同的内容。

因此，《民法典》实施后，格式条款的拟订需要更为慎重。

（三）使用供用水合同时的注意事项

1.在维护供水企业合法权益的前提下基于公平原则订立条款。

供水企业在制定格式条款时，应以相关法律、法规及规范性文件中针对供水人及用户分别作出的有关规定为依据，在现有规定的基础上，对双方责任和义务进一步细化和完善。对于用户约定超出现有规定范围的责任和义务，应当特别注意谨慎审核其合理性，以及是否与现行法律规定相抵触，确保相关条款的合法性及合理性。

2.条款表述应清晰、明确。
　　格式条款表述不清可能会产生歧义，从而产生不利于格式条款提供方的解释。为避免此类情况发生，供水企业在制定合同条款时，应注意条款的意思表达，需做到清晰无误且理解上不会产生争议。

3.注意履行格式条款的提示、说明义务。

供水企业作为格式条款提供方，应采用合理方式，针对条款中免除或减轻己方责任、限制或加重对方责任以及排除对方权利的内容，作出足以引起对方关注的提示，并及时履行说明义务，同时还应做好有效记录，留存证据，以尽可能避免格式条款被排除在合同内容之外。

关于提示义务，供水企业可通过字体大小、颜色区分、条款的位置设置等方式，提醒合同签约方注意相关内容。此外，还可就合同中上述需要提示对方关注的内容，单独制作一份文件，集中列明上述须由格式条款提供方履行提示义务的内容，要求对方以手写的方式抄录。通过以上方式，尽可能为供水企业证明其已尽到法定提示义务提供支持。

关于说明义务，供水企业在与用户订立供用水合同过程中，应当就用户针对合同条款提出的问题进行说明；供水企业也可主动对条款中易引起歧义的部分或是上述可能免除或减轻己方责任、限制或加重对方责任，以及排除对方权利的内容进行说明。同时，供水企业应注意有效记录说明过程或双方对条款进行磋商的过程，保存相关说明、磋商记录材料，以便在需要时用于举证。

4.与承租人签订直接供用水合同需要有出租人的背书。

《民法典》要求，向社会公众供电的供电人不得拒绝用电人合理的订立合同要求，这是对供电人提出强制缔约义务，旨在保护消费者。因为一旦消费者的要约被拒绝，消费者将无法从他处获得该种服务或商品。负有强制缔约义务的供电企业，一旦违反将承担相应的法律责任。

目前，部分供水企业在实际操作中已经遇到公寓长租房平台希望直接签订供用水合同，以便于这些平台集中出账并支付水费。对于是否与此类平台直接签订供用水合同，业内有不同的意见。在此需要提醒的是，若供水企业与上述机构直接签订供用水合同，一旦上述机构不能维系运行，便无法支付水费，那么供水企业的权益将得不到保障。因为供水企业与承租人直接签订的供用水合同与出租人主张的供用水合同，属于两个不同的法律关系，结合供水企业具有强制缔约的义务，故出租人要求供水企业确认的供用水合同关系，与承租人是否违反承租人与供水企业的供用水合同并无关联。因此，即使承租人违反合同约定，出租人依然有权利要求对其所有的房产实施供水。因此，建议供水企业在与承租人签订供用水合同时，要求出租人一同签订三方合同，约定若承租人无法履行合同义务时，由出租人承担相应义务。

三、关于不间断供水与供水可靠性的取舍

（一）《民法典》及相关法律法规中关于持续供水的规定

《民法典》要求供水人因具体原因需要中断供水时，应当事先通知用水人；未事先通知用水人并造成用水人损失时，应当承担赔偿责任；因自然灾害等不可抗力断水时，供水人应当及时抢修，因抢修不计时造成用水人损失时，应当承担赔偿责任。

现行《城市供水条例》要求供水企业应当保持不间断供水。因施工、检维修等原因停水时，应当经城市供水行政主管部门批准并提前24h通知用水人；应急状态下不能提前通知时，应当在抢修的同时通知用水人，尽快恢复正常供水并报告城市供水行政主管部门。而实际上，“不间断”的要求是相当高的。单就不间断性来讲，是指事物运动的绝对的连续性，亦即对限制性的超越。

城市的用水需求与人口流动、产业调整以及经济运行等因素密切相关。对于供水企业而言，如果将不间断供水的要求作为城市全范围全时段的红线要求，势必需要建设多水源的水厂体系，供水管网建设也要考虑以环状管网为主，以及更多的冗余设备设施，才有可能在一定程度上满足不间断供水的要求。但是,对于单水源、单水厂供水量较小的供水企业而言，在其安全冗余度与供水能力最优化之间应当允许存在一定的权衡。因此，目前条例中不间断供水的要求在实际操作中未考虑到不同供水量供水企业的差异与实际的承受能力。

（二）使用“供水可靠性”概念更为贴合用水人实际感受

对于用水人而言，供水企业是否不间断供水的直观感受是是否有停水，停水时长与停水的次数是量化可比较的。建议用供水可靠性指标来取代不间断供水的要求，对于供水规模大、城市运行要求高的主要城市，供水可靠性的指标设定可以取上限；对于供水规模较小、用水人接受程度较高的地区，供水可靠性的指标设定可以适当下降。如，京沪两地的供水可靠性指标可以设定为99%以上，而乡镇供水企业的供水可靠性指标可以设定为90%左右。

具体操作上，可以借鉴供电系统用户供电可靠性评价规程，即从用户、计划停水与故障(抢修)停水三个维度来评价供水体系的稳定性。用户维度，主要衡量年化的用户平均停水时间、平均停水次数、停水用户总数；计划停水与故障(抢修)停水维度，主要衡量停水时长与停水影响用户总数。主要的计算公式如式(1)和式(2)。

式(1)和式(2)中的停水，包括计划性停水、应急抢修停水、压力不足引起的停水以及水质波动引起的停水。

通过设定供水可靠性评估体系，构建可比较的量化评估指标，达到以下效果：一是促进供水企业的管理运行提升，在计划性停水时尽可能压缩停水范围、减少停水时长，保证供水水质不发生影响供应的波动；二是实现供水企业和用户的服务触点，提高客户体验度与满意度，在行业企业比较间树立标杆典型，有利于行业的良性健康发展。

（三）对于供水可靠性的建议

1.对于保持不间断供水，建议供水企业按照《民法典》在与用水人《供用水合同》中的表述改为“供水企业按照国家规定的供水质量标准和约定安全供水”。

同时，需要单独告知用水人，如用水人需要不间断用水，应自建储水设施。这一条与现有的条例和规定相比，属于增加用水人义务，需要有明确的用水人同意的签证，否则供水企业的主张不一定会得到认可。

2.对于需要城市供水主管部门批准的计划性停水，应限定具体的区间范围，常规的工程施工与设备维修等经供水企业内部审核并提前告知用水人即可。对于停水超过一定时限(如24h)、停水涉及用户超一定数量(如大于1万户)的情况，应明确供水企业需报城市供水行政主管部门批准。

3.根据《民法典》中未事先通知到用水人并造成用水人损失需要赔偿的条款，建议在《条例》中进一步明确公共供水企业在计划性停水与应急停水时不同的用户告知方式。除了较为传统的邮寄送达、当面递交、张贴告示等方式外，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的规定》(下称“证据规定”)第十四条、第十五条的规定，微信、手机短信，以及电子邮件等形式的电子数据，在符合证据规定中明确相关条件的情况下，也可以作为证据使用。因此，供水企业在落实上述通知义务时，为提高通知的效率和便利性，可以适当考虑采取通过电子数据的方式进行有效通知，并在供用水合同中对相关通知送达方式进行约定。

四、结论

(一)供水企业应建设线上线下服务渠道来提供全口径的客户报装服务，应公开办事流程、办事要求以便于接受监督。

(二)供水企业正式受理报装申请后，新增业务办结时间不应超过20个工作日，扩容、改装及临时用水业务办结时间不应超过15个工作日。

(三)供水企业作为格式条款的提供方，应当基于公平原则订立供用水合同条款、表述条款应清晰明确、履行格式条款的提示说明义务，尽量避免被认定为无效或不属于合同条款的情形发生。

(四)设立供水可靠性指标可实现对供水企业的分层级评估管理，更贴合实际用水人的用水体验，可以使供水企业的管理运行以提高客户体验度与满意度为出发点。